新中国大行政区制的历史演变

1952年11月15日，中央政府决定改变大行政区政府设置

图为1949~1953时的六大行政区

大行政区（简称大区）是新中国成立初期在地方设置的一级政权机构。它既是中央人民政府的派出机关，也是地方政权的最高机构，领导着大行政区内各省、自治区、直辖市人民政府的工作。大区可看作是一个过渡性的政权机构，它的产生有其历史必然性，撤销也是国家政治经济形势由稳定、恢复到发展的必然结果。

大区的产生

大区的形成最早可追溯到大革命失败后党在一些地区设立的中央局，如1927年9月在天津成立的北方局、在汉口成立的长江局和在香港成立的南方局。它们作为党中央的地方代表机关，代表中央领导某一区或数省党的工作。到抗日战争和解放战争时期，党在全国先后设立了十几个中央局，如陕甘宁边区中央局、西北局、北方局、晋察冀中央局、华北局、华东局、东北局、鄂豫皖中央局、中原局、中南局、西南局等。后经过合并重组，到1949年形成了西北、华北、东北、华东、中南和西南六大局。

作为政权机构，最早应算是农村根据地建立的苏维埃政府，如井冈山、赣南闽西、鄂豫皖边、左右江、陕甘边等地区的苏维埃。抗日战争时期，党在各抗日根据地建立了民主政权。适应当时广泛的抗日民族统一战线的需要，根据地的政府是由社会各界人士参加的民主政府（或行政委员会），它与党和军队分开，有较强的独立性。比如从领导人上看，当时晋察冀中央局书记是彭真，行政委员会主任是宋劭文，参议会议长是成仿吾，军区司令员则是聂荣臻。到解放战争时期，随着解放战争的推进，解放区的不断扩大，原来分散隔离的小块解放区逐渐连成一片。在这样的情况下，已有可能把原来各边区的民主政权进行适当的合并。1948年后，随着形势发生的巨大变化，领导、统一全国重担已自然地落在中国共产党的肩上。因此，结束各地的分散状态，合并各边区的政权机构已极为必要了。各大行政区人民政府机构，就是适应这种新形势而设置的。

各大行政区人民政府机构多由临时人民代表会议选举产生，由中共中央批准后建立。以党的六大中央局为依托，在1949年前后设立了六大行政区域，即东北人民政府（1946年8月成立为东北行政委员会，1949年9月改称东北人民政府）、华北人民政府（1948年9月成立，不久改成中央人民政府华北事务部，归政务院直接领导）和华东、中南、西北、西南四个军政委员会（都是1949年12月成立）。军政委员会虽然行使人民政府的职能，但它毕竟还是一个军管机构。对此，《大行政区人民政府委员会组织通则》作了如下规定：凡军事行动已经结束，土地改革已经彻底实现，各界人民已有充分组织的大行政区，即应实行普选，召开大行政区的人民代表大会，正式选举大行政区的人民政府委员会。在大行政区人民政府委员会成立以后，军政委员会即宣告结束。因此，以后有的军政委员会就改制成了人民政府委员会。

建国之初，百废待兴，土地改革、追剿国民党残余、镇压反革命、恢复经济、稳定社会秩序，形势复杂，任务繁重。由于各地解放时间不同、地区差异较大，中央政府直接管理省和省以下地区的条件尚不具备，因而大行政区的建立，有利于针对不同地区的不同情况，迅速建立并稳定政权，恢复生产和社会秩序，是当时客观的必然要求。

大区的职能及特点

1949年12月16日政务院第11次政务会议上通过的《大行政区人民政府委员会组织通则》对大区的地位作了下列规定：“各行政区人民政府委员会是该区所辖省、市高一级的政权机关，并为中央人民政府政务院领导地方政府工作的代表机构”。其具体职权是：（一）大区对所属各省市转发政务院的决议和命令，在其职权范围内颁布决议和命令，并审查其执行；（二）拟定与地方政务有关的暂行法令条例，报告政务院批准或备案；（三）提请中央人民政府政务院任免、批准任免或提经政务院转请中央人民政府委员会批准任免除大行政区主席、副主席和委员会以外的人员；（四）任免或批准任免前项所规定以外的大行政区及所属省、市、县的重要行政人员；（五）在整个的国家概算或预算规定范围内，编制各该大行政区的概算或预算，报请中央核准，并审核所属各省市县的预算和决算；（六）联系、统一并指导所属各委、部、会、署、行、局、处的相互联系、内部组织和一般工作；（七）领导所属各省市县地方人民政府的工作。大区对上下级的工作关系规定如下：（一）各大行政区人民政府委员会对于其主管范围内之重要工作，应于处理后报告政务院，对于有全国性影响的工作，应事先向政务院请示，事后报告。（二）中央人民政府委员会和政务院对于全国各省（市）县（市）的通令、公告，及对某一省（市）的工作指示均由大行政区转发；各省（市）县（市）的请示请求亦由大行政区转报。（三）关于某一特殊问题之询问与答复，中央与省市亦得直接令、报，但同时须抄送各大行政区人民政府委员会。（四）中央各委、部、会、院、署、行，得根据已定政策、方针并就业务与技术的指导范围内行文致大行政区人民政府委员会或其所属各委、部、会、署等机构；大行政区人民政府委员会或其所属各委、部、会、署等机构亦得就同样范围内向中央各有关部门请示、请求。但中央各委、部、会、院、署、行与大行政区各委、部、会、署等机构之间的行文如涉及全局性者均应抄送大行政区人民政府委员会。另外，《通则》还规定了大区对军队及司法的权限：“各大行政区应设之军事机构由人民革命军事委员会以命令定之，受人民革命军事委员会的领导及各大行政区人民政府委员会的指导。最高人民法院得在各大行政区设置分院；最高人民检察署得在各大行政区设置分署。”

《通则》颁布后，各大区依照《通则》制定了各自的组织条例，行使《通则》赋予的职权，在职权范围内发布了大量的法令，进行了在中央政府统一领导下的政治、经济、文化各方面的工作。这里从华北区的一项工作情况可看出大区的工作程序：华北区1951年9月召开了第一次全区县长会议，会议通过了《关于县人民政府当前十项工作的决议》，对县政府各方面的工作都作了布置和规定。随后《决议》上报中央人民政府，于11月9日政务院第110次会议上获得批准。12月20日华北区又作了《进一步贯彻华北第一次县长决议的指示》，对工作进行中的一些事项作了安排。1952年1月3日华北事务部部长刘澜涛又向周恩来总理作了《关于华北第一次县长会议决议贯彻情况的报告》，至此这一工作才告一段落。

初期的大行政区表现出这样一些特征：

（一）党、政、军一体的政治体制。六大行政区与当时形成的六大军区管辖的范围大体上一致，大区的领导人往往也是各大军区的首脑，同时也是各大中央局的主要领导人。如中南局第一书记、中南军政委员会主席、中南军区司令员都由林彪一人担任；东北人民政府主席、东北局第一书记、军区司令员都由高岗担任；华北人民政府主席为董必武，华北局第一书记由刘少奇兼任，军区司令员为聂荣臻；华东军政委员会主席、华东局第一书记、军区政委由饶漱石担任；西北军政委员会主席、北西局第一书记、军区司令员都由彭德怀担任；西南军政委员会主席、军区司令员都由刘伯承担任，西南局第一书记为邓小平。这样就形成了党、政、军一体的政权体制。

（二）组织机构庞大而完整。如西南军政委员会下设四个委员会，即财政经济委员会、文化教育委员会、民族事务委员会和人民监察委员会。财政经济委员会下设财政、工业、交通、劳动、农业和渔业、水利等部。文化教育委员会下设卫生部、文化教育部及新闻出版处。到1951年底，又建立了政治法律委员会领导民政部、公安部、司法部和土地改革委员会。

（三）大区政权吸收了不少党外人士参加。1949年10月，对将要成立的华中军政委员会（12月成立时改名为中南军政委员会）的领导人员安排问题，※※※作了这样的指示：“拟以林彪为主任，邓子恢、程潜为副主任，委员须网罗六省（指河南、湖北、湖南、江西、广西、广东）党内党外重要人物”。再以西南军政委员会为例，在委员会的六个副主席中，共产党员只占了一半，委员中则有近一半是党外人士。

（四）大区政权的过渡性。大区管辖范围之大，是中国历史上从未有过的。中国历史延续下来的地方政权体例大都是省、县、乡三级，并已形成了较稳定的行政区划。大行政区体制脱胎于战争年代，很大程度上是一种战时体制。随着社会的逐步稳定，经济的逐步恢复，尤其是中央权力的加强和进行有计划的经济建设，大区体制便逐步显露其不适应性。因此后来逐步削减大区的权力，以致最终撤销大区制，反映出了历史的必然。同时大区作为中央政府的派出机构也反映了它的过渡性。在准备建立华东军政委员会时，※※※就已指出了它是“过渡时期的政权机关”、“临时政权机关”。

大区的演化

保留了战争年代具有相对独立性的大区，形成了相对分散的财政状况。有的大区为了本区的利益，采取了一些特殊政策，或者是缩小税负面，或者是将税收的一大半掌握在自己手里，自己先用。收在地方，支在中央，收支脱节，统一全国财经工作势在必行。1950年3月3日，政务院颁布了《关于统一全国财政经济工作的决定》，将原来各大区分散处理的粮、税、现金、对外贸易等统一起来；将一些大型企业划归中央。大区的权力开始减少，但仍保留了对农业、对一部分企业的管理和对地方附加粮、关、盐、货物、工商等税以外的部分的支配，仍具有一定的财政批准使用权限，只是财力已大大减弱了。

1951年10月，第一次全国编制会议召开，12月作出《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》。《决定》中对大区的员额编制、部门层次等都作了规定：编制员额约精简1/5，部门只设部、司、科三级。当时精简机构是争取国家财政经济状况根本好转的条件之一，机构庞大的大行政区自然也需精简，其职权也就相对减弱。

1952年11月，中央人民政府委员会召开第19次会议，会议通过了《关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》、《关于调整省、区建制的决定》和《关于增设中央人民政府机构的决议》。决定：成立国家计划委员会、体育运动委员会、高等教育部和扫盲工作委员会，其中国家计划委员会与政务院平行，全面主持经济计划的编制和实施；从各大行政区抽调一些领导人到中央工作，比如高岗调任国家计划委员会主席（仍兼任东北区的工作），邓小平调任国务院副总理，饶漱石调任中央组织部部长（仍兼任华东区的工作），还有贺龙、邓子恢、◇◇◇等等；对全国省区建制进行调整，撤销合并一些省区，如撤销平原、察哈尔等省，合并苏北苏南为江苏省等等；缩小各大行政区的职能和权限。《关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》明确规定：大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会。大区行政委员会是代表中央人民政府在该地区进行领导和监督地方政府的机关，其主席、副主席和主要的行政人员由政务院提请中央人民政府委员会任免。原属于大行政区人民政府或军政委员会的政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个分委员会和办公厅的机构仍然保留，其所设各部在行政委员会成立后，一律改为局（处），其中一部分局（处）并交中央各主管部门直接接管。此后大区所设的局（处）从业务领导上分为两种：一种由各大区行政委员会领导或并受行政委员会的政法、财经、文教等有关委员会的指导；另一种则由中央各主管部门直接领导，成为中央各部门在大区设立的若干专业管理局，其建制属于中央的主管部门，并受大区行政委员会及其有关委员会的指导和监督。这就在实际上取消了大区作为一级政府的地位；同时大区政府的机构大大缩减，由原来的数十个削减为十多个，其中大部分如工业、财政、交通、贸易、金融、粮食、高教等部门改由中央各主管部门直接领导，大区的职能极大地削弱了。行政委员会发布的指示与军政委员会相比越来越少，它在协调所属地区工作中所起的作用下降，政务院所属各部门的权力则明显扩大。显然行政委员会作为被削弱的机构，成为撤销大区政府的过渡阶段。

大区的撤销

1953年的高饶事件直接导致了大区制的撤销。有“东北王”之称的高岗和掌握着华东区党政军大权的饶漱石，从1953年下半年起利用党和国家的领导机构进行调整的时机，进行一系列篡党夺权阴谋活动，企图将刘少奇、周恩来打倒，由他们取而代之。他们的阴谋活动引起了※※※的关注。12月24日，※※※在中央政治局会议上对高饶的阴谋提出了严重警告。1954年2月召开党的七届四中全会，高、饶受到了严厉批评。1954年4月7日，中共中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机关，各大区行政委员会随同各中央局、分局一并撤销。6月19日，中央人民政府委员会第32次会议通过《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》。《决定》指出：现在国家进入了有计划的经济建设时期，国家计划经济的建设，要求进一步加强中央集中统一的领导。为了中央直接领导省市以便于更能切实地了解下面的情况，减少组织层次，增加工作效率，克服官僚主义；为了节约，并适当加强省、市的领导，撤销大区一级的行政机构，是完全必要的和适时的。在大区一级机构撤销之后，为了便于中央对省、市的领导，有必要合并一些省市，减少中央直接领导的行政单位数，因此决定撤销辽东、辽西两个省的建制，合并改为辽宁省；松江省建制撤销，与黑龙江省合并；宁夏省建制撤销，与甘肃省合并，沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪、哈尔滨、长春、武汉、广州、西安、重庆等十一个中央直辖市，均改为省辖市。

随后，各大区便将权力部分上交中央，大部分移交给省、市；人员也向中央机关和省市地方分流。移交工作在10月份全部完成。

原载：《百年潮》2001年第12期　作者：张则振